Wojewódzkie, Powiatowe i Gminne Rady Działalności Pożytku Publicznego jako forma dialogu obywatelskiego i ich wpływ na komunikację międzysektorową

Wstęp

Współcześnie udział społeczeństwa w procesach sprawowania władzy stał się tematem bardzo często poruszanym zarówno w środowisku naukowym, jak i w mediach czy też w administracji publicznej. Przyczyny takiego stanu rzeczy można upatrywać w tym, że w określonym czasie grupy społeczne, instytucje oraz osoby reprezentujące środowisko zainteresowane rozwojem społeczeństwa obywatelskiego w Polsce dostrzegły deficyt partycypacji obywatelskiej. Nie można zaprzeczyć faktowi, że porównanie Polski w tym zakresie do dojrzałych demokracji zachodnich nie wypada korzystnie dla polskiego społeczeństwa. Faktycznie, sytuacja ta z roku na rok się poprawia, niemniej jest to proces bardzo powolny (Makowski, 2013, s. 10). W literaturze dotyczącej partycypacji obywatelskiej można odnaleźć podział na wertykalną oraz horyzontalną (Poczykowska, 2013, s. 49). Pierwsza z nich definiowana jest jako proces, który daje określonym przedstawicielom społeczeństwa możliwość uzyskania wpływu na pewne decyzje władz publicznych oraz kontroli nad nimi, natomiast organom władzy – szansę na pozyskanie informacji na temat potrzeb i preferencji społeczeństwa oraz na uzyskanie akceptacji społecznej dla swoich planów czy programów działań. W przypadku partycypacji obywatelskiej horyzontalnej próby rozwiązania zdiagnozowanego problemu społecznego są podejmowane przez obywateli, którzy mobilizują się dla tego celu samodzielnie. Przejawem tej mobilizacji jest np. działalność w organizacjach pozarządowych, ruchach społecznych itp. (Poczykowska, 2013, s. 49). Warto podkreślić, że w literaturze naukowej z zakresu partycypacji obywatelskiej pojawiają się zagadnienia dotyczące jakości tej partycypacji oraz kompetencji obywatelskich, co nierozerwalnie wiąże się zarówno ze stopniem zaawansowania przekazu informacji, który jest niezbędny do zabierania głosu w sprawach publicznych, jak również umiejętnością argumentacji, zdolnością do przyjmowania i akceptowania odmiennych punktów widzenia oraz do przeprowadzenia debaty wykraczającej poza partykularny interes grupy lub jednostki (Przybylska, Giza, 2014, s. 8). Założenia, dzięki którym mechanizmy partycypacji obywatelskiej są wprowadzane w życie, to konieczność uatrakcyjnienia oraz uzupełnienia tradycyjnych procesów demokratycznych i potrzeba wdrożenia nowoczesnego zarządzania w sferze publicznej (Polakowski, 2010, s. 143). Zmiana systemu zarządzania obligatoryjnie przeobraża relacje pomiędzy osobami sprawującymi władzę w samorządzie terytorialnym a członkami społeczności lokalnej oraz ustanawia nowe role uczestników w sferze publicznej (Inglot-Brzęk, 2017, s. 335).

Klasyfikacja zaangażowania obywateli w proces decyzyjny, dokonana przez International Association for Public Participation, wyróżnia jego następujące formy (Kazimierczak, 2011, s. 89): informowanie rozumiane jako dostarczanie obywatelom wiedzy przez organy władzy; konsultowanie, czyli zorganizowany proces komunikacji pomiędzy władzą a obywatelem oraz gotowość władzy do zastosowania konkretnych rozwiązań; włączanie definiowane jako uwzględnianie uwag, opinii, rozwiązań lub ich elementów w tworzonych, wdrażanych lub monitorowanych politykach publicznych; współpracę przejawiającą się zaangażowaniu partnerów społecznych i mieszkańców w proces decyzyjny; upodmiotawianie rozumiane jako przekazywanie możliwości podjęcia ostatecznej decyzji przez obywateli. Zaprezentowana na oficjalnej stronie internetowej Departamentu Ekonomii Społecznej i Solidarnej definicja dialogu obywatelskiego brzmi:

dialog obywatelski to forma kontaktu między władzą państwową a organizacjami trzeciego sektora, polegająca na wzajemnym przekazywaniu sobie opinii, informacji czy ustaleń dotyczących celów, instrumentów i strategii wdrażania polityki publicznej. (…) Uczestnikami dialogu obywatelskiego – obok władz publicznych – są bowiem nie tylko tradycyjnie rozumiani partnerzy społeczni, ale także organizacje pozarządowe, działające na różnych płaszczyznach: społecznej, ekonomicznej, światopoglądowej, zawodowej lub terytorialnej (Departament Ekonomii Społecznej i Solidarnej).

Innymi słowy, cytując polskiego socjologa Wojciecha Misztala, „dialog obywatelski jest procesem uzgadniania kierunków rozwoju kraju na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym, a jego celem jest uwzględnienie interesów różnorodnych grup społecznych w podejmowanych decyzjach, ustalanych strategicznie celach i programach rozwojowych” (Misztal, 2008, s. 16). Tym samym dialog obywatelski nie jest wyłącznie prowadzeniem konsultacji między sektorem administracji publicznej a pozarządowym. Dialog jest fundamentem rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, narzędziem intensyfikacji demokracji uczestniczącej oraz wzmocnienia roli organizacji pozarządowych. Jak zauważa się w literaturze naukowej, ma to szczególne znaczenie w aspekcie członkostwa Polski w Unii Europejskiej, gdzie zwraca się ogromną uwagę na konieczność pielęgnowania dialogu obywatelskiego (Stokowska, 2007, s. 192). W artykule zostanie zwrócona uwaga na rolę Wojewódzkich, Powiatowych i Gminnych Rad Działalności Pożytku Publicznego jako szczególnego instrumentu partycypacyjnego, określonego w Ustawie z dnia 23 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie¹ (zwana dalej u.d.p.p.w.), w aspekcie dialogu obywatelskiego. Analiza tego zagadnienia zostanie dokonana w oparciu o dostępne wyniki badań z tego zakresu oraz rozważania własne autorki. Za nadrzędny cel badawczy artykułu uznaje się próbę odpowiedzi na pytanie: jaki jest wpływ samorządowych Rad Działalności Pożytku Publicznego na rozwój platformy komunikacyjnej między organizacjami pozarządowymi oraz jednostkami samorządu terytorialnego w Polsce?

Wojewódzkie, Powiatowe i Gminne Rady Działalności Pożytku Publicznego a dialog obywatelski i komunikacja międzysektorowa

Działalność organizacji pozarządowych może mieć wpływ na jakość życia mieszkańców, zarówno przez ilość realizowanych przez nie usług społecznych, jak i przez kształtowanie tożsamości obywatelskiej, przeciwdziałanie marginalizacji i wykluczeniu społecznemu (Skrzypiec, 2009, s. 156), a także formalnie określone możliwości i formy współpracy z sektorem publicznym. Do tych ostatnich zalicza się Rady Działalności Pożytku Publicznego.

Wojewódzkie, Powiatowe i Gminne Rady Działalności Pożytku Publicznego można zdefiniować jako organy opiniodawcze i konsultacyjne dla odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, służące utrzymywaniu stałej współpracy z organizacjami pozarządowymi. To dzięki nim możliwe jest wdrażanie idei konsultowania określonych ustawowo aktów prawa lokalnego czy strategii rozwoju. Tym samym, samorządowe Rady Działalności Pożytku Publicznego stają się formą i narzędziem realizacji dialogu obywatelskiego w Polsce.

Formalno-prawnym umocowaniem do powoływania i funkcjonowania Rad Działalności Pożytku Publicznego jest rozdział 6 u.d.p.p.w. Wymóg formalny powołania Rady w województwie opiera się na złożeniu wniosku o jej utworzenie, popartego przez co najmniej 50 organizacji prowadzących działalność na terenie województwa (art. 41a ust. 1 u.d.p.p.w.). Marszałek województwa ma dwa miesiące od daty wpłynięcia takiego wniosku na powołanie Wojewódzkiej Rady Działalności Pożytku Publicznego (zwanej dalej WRDPP). Warto zaznaczyć, że ustawodawca zagwarantował wnioskodawcom możliwość zaskarżenia marszałka do właściwego sądu administracyjnego w przypadku nieutworzenia Rady Wojewódzkiej we wskazanym ustawowo terminie (art. 90 oraz art. 91 Ustawy z dn. 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, w związku z art. 41a ust. 1a u.d.p.p.w.). Do głównych zadań WRDPP ustawodawca zaliczył: wyrażanie opinii w sprawach dotyczących funkcjonowania organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego wymienionych w u.d.p.p.w², w tym w zakresie programów współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w; wyrażanie opinii o projektach uchwał i aktów prawa miejscowego dotyczących sfery zadań publicznych wskazanych w u.d.p.p.w; udzielanie pomocy i wyrażanie opinii w przypadku sporów między organami administracji publicznej a organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami wymienionymi w u.d.p.p.w; wyrażanie opinii w sprawach dotyczących zadań publicznych, w tym zlecania tych zadań do realizacji przez organizacje pozarządowe oraz podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego wymienione w u.d.p.p.w, oraz w sprawach rekomendowanych standardów realizacji zadań publicznych; wyrażanie opinii o projekcie strategii rozwoju województwa; organizowanie wyborów przedstawicieli organizacji pozarządowych do składu komitetu monitorującego realizację programu operacyjnego (art. 41 a ust. 2 u.d.p.p.w), co zostało doprecyzowane w art. 14 Ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. WRDPP ma trzydzieści dni na wyrażenie opinii na temat konsultowanego dokumentu, licząc od dnia jego doręczenia, pod rygorem uznania za rezygnację z prawa do jej wyrażenia w przypadku nieprzedstawienia opinii w terminie (art. 41 a ust. 3 u.d.p.p.w.). Z kolei Gminna Rada Działalności Pożytku Publicznego (zwana dalej GRDPP) oraz Powiatowa Rada Działalności Pożytku Publicznego (zwana dalej PRDPP) ma na wyrażenie takowej opinii czas krótszy, wynoszący czternaście dni (art. 41 i ust. 2 u.d.p.p.w.).

WRDPP składa się z przedstawiciela wojewody, przedstawicieli marszałka województwa, przedstawicieli sejmiku województwa oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych i innych podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego wymienionych w u.d.p.p.w, prowadzących działalność na terenie województwa, z tym że przedstawiciele organizacji pozarządowych oraz innych podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego muszą stanowić co najmniej połowę składu WRDPP (art. 41 b ust. 1-2 u.d.p.p.w.). Zarówno tryb powoływania WRDPP, terminy i sposób zgłaszania kandydatów na członków Rady, jak i organizacja i tryb działania WRDPP muszą zostać określone w uchwale podjętej przez zarząd województwa (art. 41 b ust. 4 oraz 6 u.d.p.p.w.). Członkowie WRDPP powoływani są przez marszałka województwa. Organ ten ma także uprawnienia do odwołania członka Rady w następujących przypadkach:

1.na jego wniosek;

2.na wniosek zasiadającego w Radzie przedstawiciela wojewody lub przedstawiciela organizacji pozarządowych lub innych podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego wymienionych w u.d.p.p.w prowadzących działalność na terenie województwa;

3.w przypadku skazania członka Rady prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie;

4.jeżeli stał się trwale niezdolny do pełnienia obowiązków członka Rady z powodu choroby stwierdzonej orzeczeniem lekarskim;

5.w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności na trzech kolejnych posiedzeniach Rady (art. 41 b ust. 3 oraz 5 u.d.p.p.w.).

Ustawodawca określił także wymagania niezbędne do utworzenia GRDPP oraz PRDPP, co może nastąpić na wspólny wniosek co najmniej pięciu organizacji pozarządowych lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w, prowadzących działalność odpowiednio na terenie powiatu lub gminy. Organem uprawnionym ustawowo do powołania Rady jest organ wykonawczy gminy lub powiatu, który ma obowiązek utworzyć GRDPP lub PRDPP w terminie dwóch miesięcy od daty wpłynięcia wniosku. Tak jak w przypadku WRDPP niedopełnienie przez organ wykonawczy gminy lub powiatu obowiązku utworzenia Rady Działalności Pożytku Publicznego może skutkować zaskarżeniem do właściwego sądu administracyjnego (art. 101 i art. 101 a Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 87 i art. 88 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w związku z art. 41 e ust. 1 a u.d.p.p.w). Tryb powoływania członków oraz organizacja i tryb działania odpowiednio GRDPP lub PRDPP muszą zostać uchwalone przez organ stanowiący odpowiednio gminy lub powiatu (art. 41 g ust. 1 u.d.p.p.w.).

GRDPP oraz PRDPP składają się z przedstawicieli organu stanowiącego odpowiednio powiatu lub gminy; przedstawicieli organu wykonawczego odpowiednio powiatu lub gminy; przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego wymienionych w u.d.p.p.w., prowadzących działalność na terenie odpowiednio powiatu lub gminy, stanowiących co najmniej połowę członków (art. 41 f u.d.p.p.w.). Odwołanie członka GRDPP lub PRDPP następuje przez organ wykonawczy odpowiednio gminy lub powiatu w tych samych, wymienionych przy omawianiu WRDPP przypadkach z tą różnicą, że odwołanie na wniosek przedstawicieli organu stanowiącego lub wykonawczego odpowiednio powiatu lub gminy, jak również przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego wymienionych w u.d.p.p.w., prowadzących działalność na terenie odpowiednio powiatu lub gminy, może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do członka reprezentującego dany podmiot (art. 41 g ust. 2 u.d.p.p.w.). Zmiana następuję więc w drugim przypadku możliwości odwołania członka Rady, który został wskazany przy omawianiu WRDPP.

Na podstawie art. 41 i u.d.p.p.w. należy wymienić następujące podstawowe zadania PRDPP oraz GRDPP: opiniowanie projektów strategii rozwoju odpowiednio powiatów lub gmin; opiniowanie projektów uchwał i aktów prawa miejscowego dotyczących sfery zadań publicznych, określonych w art. 4 u.d.p.p.w., oraz współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego określonymi w u.d.p.p.w., w tym programów współpracy; wyrażanie opinii w sprawach dotyczących funkcjonowania organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w.; udzielanie pomocy i wyrażanie opinii w przypadku sporów między organami administracji publicznej a organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego określonymi w u.d.p.p.w.; wyrażanie opinii w sprawach dotyczących zadań publicznych, w tym zlecania tych zadań do realizacji organizacjom pozarządowych oraz innym uprawnionym podmiotom, oraz w sprawach rekomendowanych standardów realizacji zadań publicznych. Tak jak w przypadku WRDPP ustawowy zapis dotyczący kompetencji GRDPP oraz PRDPP nie stanowi katalogu zamkniętego, co oznacza, że zadania tych Rad mogą być rozszerzane pod warunkiem zachowania charakteru Rady przejawiającym się w procesie konsultacji i opiniowania.

Co więcej, u.d.p.p.w. daje Radom Działalności Pożytku Publicznego na wszystkich szczeblach podziału administracyjnego państwa możliwość powoływania ekspertów, zlecania przeprowadzania badań i opracowywania ekspertyz związanych z realizacją zadań Rady czy też zapraszania do uczestnictwa w jej posiedzeniach przedstawicieli organów administracji publicznej i organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. niereprezentowanych w Radzie, a także przedstawicieli innych samorządowych Rad Działalności Pożytku Publicznego (art. 41 d oraz j u.d.p.p.w.). Kadencja samorządowych Rad Działalności Pożytku Publicznego trwa 3 lata. Ustawodawca zastrzegł, że Rady Działalności Pożytku Publicznego na szczeblu województwa, powiatu oraz gminy mają obowiązek współpracować ze sobą na zasadach partnerstwa i suwerenności stron, w szczególności przez wzajemne informowanie się o kierunkach działań (art. 41 h u.d.p.p.w). Ustawodawca nie doprecyzował jednak, w jaki sposób ma ta wzajemna komunikacja się odbywać, jak również nie określił obszaru terytorialnego, w ramach którego Rady powinny realizować powyżej przytoczony zapis ustawy.

W literaturze naukowej podejmującej temat dialogu obywatelskiego Rady Działalności Pożytku Publicznego uchodzą za kompleksowe narzędzie partycypacyjne, które umożliwia nie tylko wymianę informacji oraz konsultację określonych decyzji, lecz także daje sposobność do monitorowania oraz oceniania ich realizacji (Schimanek, 2015, s. 21). Co istotne, w literaturze tej wskazuje się na następujące funkcje Rad Działalności Pożytku Publicznego (Bogacz-Wojtanowska, Hess, Lisowska-Magdziarz, Lendzion, Nowak, 2017, s. 22-23): reprezentacji, rozumianą jako pewien sposób partycypacji w procesach decyzyjnych współmierny do sprawowanej roli w określonej sferze życia publicznego; polityczną, definiowaną przez zdolność do przedstawiania i wyrażania potrzeb oraz interesów danego środowiska; edukacyjną, dzięki której Rady stają się płaszczyzną pozyskiwania umiejętności dialogu i negocjacji; instrumentalną, rozumianą jako możliwość oddziaływania na proces decyzyjny w zakresie pożytku publicznego; integracyjną, definiowaną przez pryzmat funkcjonowania Rad jako szczególnego kanonu kooperacji na linii administracja publiczna – organizacje pozarządowe, będącego uzupełnieniem zinstytucjonalizowanych form dialogu społecznego; komunikacyjną, przez którą Rady stają się narzędziem komunikacji społecznej pomiędzy władzą publiczną a obywatelami; kontrolną, znajdującą swoje uzasadnienie w tym, że Rady stanowią szczególne narzędzie nadzoru nad współpracą międzysektorową w Polsce. Należy jednak podkreślić to, co zauważa się w literaturze naukowej dotyczącej dialogu obywatelskiego w Polsce, że dominującą rolę Rad niezmiennie od wielu lat charakteryzuje funkcja opiniodawcza, a w podejmowanych przez Rady aktywnościach można znaleźć nieczęste przykłady działań świadczących o realizacji pozostałych funkcji. Według polskiej politolog i socjolog Moniki Sidor ma to związek ze słabo ugruntowaną pozycją tych Rad (Sidor, 2014, s. 142).

Obecnie Rady Działalności Pożytku Publicznego funkcjonują we wszystkich województwach Polski. Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych do 15 października 2013 roku prowadziła Bazę Rad Pożytku Publicznego (OFOP) funkcjonujących przy jednostkach samorządowych w Polsce. Od tego czasu baza nie jest aktualizowana, a na zapytanie autorki w tej kwestii złożone w lutym 2018 roku OFOP potwierdził zaprzestanie prowadzenia rejestru samorządowych Rad Pożytku Publicznego. Niemniej warto podkreślić, że jeszcze 5 lat temu procentowy wskaźnik ilości zarejestrowanych w bazie OFOP Rad Powiatowych i Gminnych w odniesieniu do ogólnej liczby tych jednostek samorządowych wynosił 22% w przypadku powiatów i zaledwie 2% w przypadku gmin³. Dziś ten wskaźnik jest przypuszczalnie większy, jednakże – z uwagi na brak aktualizacji Bazy OFOP – już niemożliwy do zweryfikowania bez podjęcia badań w tym zakresie na ogólnopolską skalę. Tymczasem, jak obrazują wyniki badań przeprowadzonych przez Instytut Spraw Publicznych w 2012 roku na reprezentacyjnej grupie dwustu gmin, Rady Działalności Pożytku Publicznego w ogóle nie powstają w środowiskach wiejskich. To, co przemawia za takim stanem rzeczy, to fakt, że obustronna współpraca pomiędzy administracją publiczną a organizacjami pozarządowymi działającymi na terenie tych gmin realizowana jest w oparciu o kontakty przebiegające poza strukturami formalnie powoływanych ciał doradczo-inicjatywnych (Sobiesiak-Penszko, 2012, s. 139). Pytaniem pozostaje kwestia zasadności powoływania Rad Działalności Pożytku Publicznego w gminach wiejskich – można bowiem odnieść wrażenie, że w tak niewielkich środowiskach, gdzie ilość organizacji pozarządowych jest stosunkowo mała a komunikacja międzysektorowa odbywa się bardzo często w ramach bezpośrednich kontaktów, działalność Rady nie znajduje uzasadnienia.

Badania praktyki funkcjonowania Rad na szczeblu samorządowym, przeprowadzone przez wspomnianą M. Sidor, wykazały, że Radom Działalności Pożytku Publicznego przedkładane są do opiniowania różnorodne dokumenty (Sidor, 2014, s. 135-136): począwszy od programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, przez strategię rozwiązywania problemów społecznych, programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, projekty uchwał dotyczące gospodarki odpadami komunalnymi, aż do takich dokumentów jak: Program Rozwoju Sportu (w Krakowie), projekt uchwały w sprawie programu wspierania przedsiębiorczości Innowacyjna Warszawa 2020, Program Zapobiegania Przestępczości oraz Ochrony Bezpieczeństwa Obywateli i Porządku Publicznego (w Katowicach) i plan nowej organizacji sieci szkół i placówek oświatowych dotyczący likwidacji niektórych tych jednostek organizacyjnych (w Łodzi). Z uwagi na wątpliwości co do zasadności opiniowania przez Rady Pożytku Publicznego dokumentów z różnych sektorów polityk publicznych w literaturze przedmiotu zaleca się, by Rady precyzowały zakres dokumentów, programów i strategii poddawanych pod ich obrady (Sidor, 2014, s. 136-137). Zdarzały się także sporadyczne przypadki, w których Rada była mediatorem w sporach pomiędzy urzędem a organizacjami pozarządowymi (np. w Katowicach, gdzie spór dotyczył kryteriów kierowania dzieci do świetlicy – sporu nie rozstrzygnięto z uwagi na rozbieżność zdań pomiędzy reprezentantami administracji samorządowej a przedstawicielami III sektora zasiadającymi w Radzie) czy też w konfliktach pomiędzy urzędem a innymi organami doradczo-konsultacyjnymi (m.in. w przypadku sporu między Komisją Dialogu Obywatelskiego ds. Wdrażania Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych a Urzędem Miasta Łodzi). Rady Pożytku Publicznego niekiedy uczestniczą w procesie wyłaniania przedstawicieli do innych sformalizowanych instytucji, np. w Lublinie, gdzie tamtejsza Rada wskazywała osoby, które miały obradować w komisji do spraw stypendiów dla osób zajmujących się twórczością artystyczną i upowszechnianiem kultury oraz w komisji do spraw nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej i upowszechniania kultury, czy też w Warszawie, gdzie Rada wybrała swojego przedstawiciela do Komitetu Monitorującego dla Lokalnego Programu Rewitalizacji Miasta Stołecznego Warszawy na lata 2005-2013. Zdarza się także, że Rady Pożytku Publicznego podejmują działania inicjujące. Dla przykładu, proces tworzenia i wyboru lokalizacji Łódzkiego Centrum Obywatelskiego oraz sprawy wynajmu lokali organizacjom pozarządowym w procedurze przetargowej i bezprzetargowej były przedmiotem analiz i działania Łódzkiej Rady Działalności Pożytku Publicznego w kadencji 2011-2013. W Bydgoszczy z kolei Rada zawnioskowała do prezydenta miasta o powołanie pełnomocnika prezydenta ds. organizacji pozarządowych – inicjatywa ta nie została przez ten organ wykonawczy zaakceptowana (Sidor, 2014, s. 139-141).

W mniejszych miastach działalność Rad Pożytku Publicznego jest stosunkowo ograniczona. Dla przykładu, w Nowym Sączu funkcjonowanie Rady sprowadza się głównie do opiniowania projektów uchwał w sprawie programu współpracy miasta z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego czy też do wyrażania zdania na temat kandydatur przedstawicieli organizacji pozarządowych zgłoszonych do prac w komisjach konkursowych, obradujących nad rozdysponowywaniem środków publicznych na zadania publiczne w ramach otwartych konkursów ofert, w myśl u.d.p.p.w. W obecnej kadencji (tj. 2017-2020) Rada powołała dwóch członków do komisji weryfikacyjnej Budżetu Obywatelskiego Miasta Nowego Sącza (MRPP Nowy Sącz). W opinii autorki taki stan rzeczy obrazuje, że w mniejszych gminach czy miastach rola Rad Działalności Pożytku Publicznego jest marginalna, a współpraca między administracją publiczną a organizacjami pozarządowymi przyjmuje częściej postać niezinstytucjonalizowaną, czasami nieformalną, dopasowaną do aktualnych potrzeb obydwu sektorów.

Warto podkreślić, w ślad za wspomnianą M. Sidor, że Rady wydają głównie opinie, zajmują stanowiska i podają rekomendacje, a organ wykonawczy może przyjąć bądź odrzucić propozycje Rady, gdyż to on ostatecznie podejmuje decyzję w danej kwestii. Za przyczyny słabej pozycji Rad Działalności Pożytku Publicznego można wskazać m.in. niejednokrotnie ograniczoną chęć i wolę współpracy w ramach struktury Rad ze strony obydwu sektorów czy też niską skuteczność działania Rad. Dla przykładu, prezydent Miasta Katowice wydał odmowną odpowiedź na wszystkie wnioski złożone w 2012 roku przez tamtejszą Radę Pożytku m.in. w sprawie korzystania przez organizacje pozarządowe z preferencyjnych stawek na obiekty sportowe zarządzane przez Miejski Ośrodek Sporu i Rekreacji. Co więcej fakt, że Rada Pożytku Publicznego składa się zarówno z przedstawicieli administracji publicznej, jak i III sektora, niejednokrotnie generuje problemy związane z wewnętrznymi podziałami w Radzie oraz częstym brakiem jednomyślności (Sidor, 2014, s. 138-143).

Należy wspomnieć, że świadomość społeczna o funkcjonowaniu Rad Działalności Pożytku Publicznego na szczeblu samorządowym jest znikoma. Potwierdzenie takiego stanu rzeczy można odnaleźć w badaniach zrealizowanych przez Wydział Zarządzania i Komunikacji Społecznej Uniwersytetu Jagiellońskiego w ramach porozumienia o współpracy z 2015 roku zawartego pomiędzy Gminą Miejska Kraków – Urzędem Miasta Krakowa – a Uniwersytetem Jagiellońskim przy realizacji projektu pn. „Obserwatorium Dialogu Obywatelskiego”, których celem było m.in. określenie poziomu znajomości nazw i obszarów działania Krakowskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego (KRDPP). Aż 87% respondentów⁴ nie posiadało jakiejkolwiek wiedzy na temat tej instytucji dialogu obywatelskiego, a 6% badanych znało jej nazwę, jednakże nie posiadało wiedzy na temat zakresu jej działania. Tylko 7% respondentów potrafiło udzielić ogólnych informacji o zakresie funkcjonowania KRDPP (Bogacz-Wojtanowska, Hess, Lisowska-Magdziarz, Lendzion, Nowak, 2017, s. 59). Zdecydowanie większa świadomość o istnieniu KRDPP występuje wśród członków samych organizacji pozarządowych (90% badanych⁵). Niemniej jednak badania wykazały, że co trzecia badana organizacja pozarządowa nie podejmowała współpracy z KRDPP. W opinii autorki jest to szczególnie niepokojące zjawisko, które świadczy o tym, że Rady Działalności Pożytku Publicznego w dalszym ciągu nie są silnie zakorzenione w świadomości nawet samych członków organizacji pozarządowych jako narzędzie wpływu na decyzyjność w określonych politykach publicznych. Opinię autorki potwierdza uznanie pełnionej przez KRDPP funkcji za „fasadową” aż przez 40% respondentów. Co więcej, wśród uwag dotyczących funkcjonowania KRDPP zgłaszanych przez przedstawicieli organizacji pozarządowych wymieniono m.in. brak spójności podejmowanych działań, brak inicjatywy w nawiązywaniu kontaktów z III sektorem oraz ograniczony zakres kompetencji i brak realnego wpływu Rady na kształtowanie polityk miejskich oraz aktów prawnych (Bogacz-Wojtanowska, Hess, Lisowska-Magdziarz, Lendzion, Nowak, s. 105-107). Takie opinie na temat Rad Działalności Pożytku Publicznego nie umacniają ich znaczenia w procesie rozwoju dialogu obywatelskiego w Polsce.

Zakończenie

Dialog obywatelski podkreśla rolę i znaczenie III sektora w kreowaniu stosunków między obywatelem a administracją publiczną, głównie dzięki możliwości wywierania wpływu przez społeczeństwo na różnorodne decyzje władz publicznych, właśnie za pośrednictwem organizacji pozarządowych. Idea dialogu obywatelskiego sprawia, że organizacje społeczne stają się podstawowymi negocjatorami interesów obywateli w sferze publicznej, przy użyciu dostępnych procedur i narzędzi instytucjonalnych w postaci m.in. właśnie ciał konsultacyjnych, których rolą jest opiniowanie i uzgadnianie kształtu określonych decyzji publicznych (Sobiesiak-Penszko, 2012, s. 137).

Analizy zawarte w niniejszym artykule dowodzą, że funkcjonowanie Rad Działalności Pożytku Publicznego jest dalekie od pełnej realizacji idei dialogu obywatelskiego. Za tym argumentem przemawia fakt, że wnioski, opinie i rekomendacje Rad w żaden sposób nie są wiążące i bardzo często nie są brane pod uwagę przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Co więcej, zdarzają się przypadki traktowania Rady jako narzędzia do załatwiania własnych interesów przez niektórych przedstawicieli organizacji pozarządowych, co nie sprzyja umacnianiu jej roli w komunikacji międzysektorowej. Nie sposób także nie odnieść wrażenia, że w dużych miastach, powiatach czy województwach funkcjonowanie Rad przyjmuje zgoła odmienną formułę niż w mniejszych miastach i gminach, gdzie często zdarza się, że Rady obradują w minimalnym zakresie – np. wyłącznie w kwestii opiniowania projektu programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. W tych samorządach Rady nie pełnią, lub pełnią w minimalnym stopniu, innych funkcji poza opiniodawczą.

Analiza pozytywnych cech funkcjonowania Rad Działalności Pożytku Publicznego wykazuje podobieństwo na wszystkich szczeblach podziału administracyjnego Rzeczypospolitej Polskiej. Analogicznie występuje pewna porównywalność wad oraz niedociągnięć obserwowanych w działalności Rad, niemniej bez wątpienia w niektórych przypadkach słabe strony Rad Działalności Pożytku Publicznego są uzależnione od szczebla samorządu, w ramach którego dana Rada funkcjonuje. Kwestia ta dotyczy m.in. stopnia reprezentatywności środowiska organizacji pozarządowych w Radzie, uzależnienia od środków publicznych (co wpływa na opinie wyrażane przez organizacje pozarządowe w ramach pracy w Radzie) czy też stopnia reprezentowania własnych interesów przez pozarządowych członków Rady. Podsumowujące, zbiorcze zestawienie słabych i mocnych stron Rad Działalności Pożytku Publicznego na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego w Polsce, zaprezentowano w Tabeli 1.

Tabela 1. Mocne i słabe strony Gminnych, Powiatowych i Wojewódzkich Rad Działalności Pożytku Publicznego.

Mocne strony Gminne, powiatowe i wojewódzkie Rady Działalności Pożytku Publicznego

Słabe strony Gminne, powiatowe i wojewódzkie Rady Działalności Pożytku Publicznego

platforma komunikacyjna dla dwóch sektorów: publicznego i pozarządowego, umożliwiająca wymianę informacji, doświadczeń, opinii; sprawdzone narzędzie partycypacyjne, stwarzające podwaliny do współdecydowania w sprawach istotnych dla danej jednostki samorządu terytorialnego; rodzaj partnerstwa zapewniającego integrację międzysektorową oraz zwiększającego znaczenie organizacji pozarządowych; znakomite narzędzie do wspólnej identyfikacji faktycznych potrzeb organizacji pozarządowych, a pośrednio mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego

niewystarczająca komunikacja między obydwoma sektorami; w zależności od wielkości jednostki samorządu terytorialnego oraz jej organu wykonawczego: albo zbyt mała ilość dokumentów, programów z zakresu polityk publicznych przedkładanych przez administrację jednostki samorządu terytorialnego Radzie do opiniowania, albo zbyt duża liczba tych dokumentów przy stosunkowo krótkim czasie poświęconym na ich konsultację; fasadowość, brak respektowania opinii Rady przez sektor administracyjny; poziom integracji członków Rady jest powiązany z częstotliwością jej posiedzeń – jeśli Rada spotyka się wyłącznie w celu opiniowania np. programu współpracy, to poziom integracji członków Rady jest znikomy; im wyższy szczebel jednostki samorządu terytorialnego, tym mniejsza faktyczna reprezentatywność organizacji pozarządowych w Radzie – np. kilku przedstawicieli w skali województwa reprezentuje wąską grupę organizacji pozarządowych z tego regionu; im niższy szczebel jednostki samorządu terytorialnego, tym bardziej organizacje pozarządowe postrzegają siebie jako konkurencję, a mniej jako partnerów, oraz tym mniejsza tendencja do federalizowania się lub wspólnego realizowania przedsięwzięć, co ma przełożenie na poziom wyrażania własnych interesów przez członków Rady reprezentujących sektor pozarządowy; im niższy szczebel jednostki samorządu terytorialnego, tym większe uzależnienie organizacji pozarządowych od finansowania zadań ze środków publicznych, co sprawia, że głos przedstawicieli organizacji pozarządowych w Radzie jest powtórzeniem głosu samorządu

Źródło: opracowanie własne

Wśród rozwiązań ukierunkowanych na wzmocnienie pozycji Rad Pożytku Publicznego wskazywana jest ich wzajemna współpraca na różnych poziomach samorządu terytorialnego, która umożliwi nie tylko wymianę doświadczeń, lecz także będzie stanowić narzędzie uzyskania wpływu na samorządową administrację publiczną w zakresie respektowania postanowień i rekomendacji Rad w sferze różnych polityk publicznych (Sidor, 2014, s. 141). Autorka pragnie podkreślić, że tematyka Rad Działalności Pożytku Publicznego na szczeblu samorządowym wydaje się być obszarem współpracy międzysektorowej wartym naukowej analizy, głównie z uwagi na fakt sygnalizowanych, zwłaszcza od strony III sektora, mankamentów i niedociągnięć współpracy w ramach struktury Rad. Znalezienie naukowych rozwiązań dla istotnych problemów z zakresu funkcjonowania tych ciał doradczych ma szansę przynieść znaczne korzyści dla zwiększenia ich skuteczności, zwłaszcza w zakresie komunikacji międzysektorowej, oraz rozwoju dialogu obywatelskiego w Polsce. Warto przy tej okazji wspomnieć o podjętych przez Sieć Wspierania Organizacji Pozarządowych SPLOT w latach 2014-2015 próbach wypracowania rozstrzygnięć w tym temacie, przez realizację trzech projektów stanowiących odpowiedź na pilotażowy konkurs pn. „Wdrożenie standardów współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi”, ogłoszony przez Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej (więcej na temat projektów zob. Rady SPLOT). Ich rezultatem było opracowanie obszernej publikacji Standardy Rad Działalności Pożytku Publicznego we współpracy z członkami Rad Działalności Pożytku Publicznego – przedstawicielami strony pozarządowej i samorządowej z dwunastu województw – stanowiącej swoisty „przewodnik” po standardach tworzenia, komunikacji, funkcjonowania, monitoringu i ewaluacji Rad Działalności Pożytku Publicznego na szczeblu gminy, powiatu i województwa (Standardy RDPP). Publikacja ta, w opinii autorki, jest dowodem na to, że możliwe jest wypracowanie konsensusu w istotnych kwestiach związanych z szeregiem zagadnień publicznych w ramach współpracy międzysektorowej. Autorzy wspomnianej publikacji zwrócili uwagę na kilka zasadniczych kwestii, których respektowanie, także zdaniem autorki niniejszego artykułu, przyczyni się do zwiększenia roli Rad Działalności Pożytku Publicznego w dialogu obywatelskim na każdym szczeblu podziału administracyjnego kraju. Do kwestii tych należą m.in. (Standardy RDPP, s. 27-30):

• konieczność ukierunkowania na dojrzałość w procesie podejmowania decyzji o utworzeniu Rady Działalności Pożytku Publicznego w danej jednostce samorządowej – nie powinno się forsować tworzenia Rady za wszelką cenę w każdym środowisku, natomiast tam, gdzie warunki do powołania Rady są odpowiednie, konieczne jest zapewnienie możliwości rozpoczęcia tego procesu;
• zagwarantowanie edukacji kandydatów na członków Rady przez np. udostępnianie materiałów, udział w szkoleniach oraz specjalnych debatach, co powinno mieć pierwszeństwo przed stawianiem i egzekwowaniem wymogów formalnych;
• zagwarantowanie demokratycznych procedur i kompetencji członków Rady;
• ukierunkowanie na współdecydowanie członków Rady w sprawach związanych z jej funkcjonowaniem – dotyczy to głównie kwestii regulaminu wewnętrznego Rady, który powinien być tworzony przez jej członków, z kolei zapis formalnoprawny narzucony przez organ powołujący Radę powinien przyjąć minimalną formę;
• pobudzenie kreatywności Rady oraz aktywności związanej z podejmowaniem przez nią różnorodnych inicjatyw, będących rezultatem reagowania na pojawiające się wyzwania, co ma na celu zmianę biernej postawy Rady przejawiającej się w oczekiwaniu na zlecenie konsultacji czy wyrażenie opinii;
• zwiększenie otwartości oraz zwracanie szczególnej uwagi na poprawność komunikacji;
• stawianie na rozwiązania kompromisowe, odrzucające partykularny interes strony czy jednostki, co ma na celu budowanie fundamentów partnerskiej współpracy i skuteczności działania Rady;
• zapewnienie okresowej samooceny działalności Rady oraz zagwarantowanie prawa do wyrażania opinii i podejmowania decyzji niepopularnych w środowisku lub niezgodnych z obranym schematem postępowania organów rządzących daną jednostką samorządową.

Odpowiadając na postawione we wstępie pytanie dotyczące wpływu samorządowych Rad Działalności Pożytku Publicznego na rozwój platformy komunikacyjnej między organizacjami pozarządowymi oraz jednostkami samorządu terytorialnego w Polsce, należy podkreślić, że Rady funkcjonują zaledwie przez kilka dwu – i trzyletnich kadencji. W opinii autorki stanowią one instrument dialogu obywatelskiego, który stoi dopiero na początku procesu mającego na celu rozwój platformy komunikacyjnej między sektorem publicznym a pozarządowym. Proces komunikacyjny pomiędzy tymi dwoma sektorami prowadzony w ramach struktury Rad Działalności Pożytku Publicznego jest dopiero kształtowany. Obydwie strony tego procesu muszą nauczyć się współpracy, kompromisów, wzajemnego szacunku, wspólnoty wartości, zaufania oraz poszanowania dla wypracowanych wspólnie rozwiązań, rekomendacji i opinii. Niewątpliwie należy docenić fakt, że Rady Pożytku Publicznego powstają w coraz większej liczbie samorządów. Jest to na pewno znak świadczący o tym, że w coraz większej liczbie wspólnot lokalnych istnieje zapotrzebowanie na instrumenty, gremia, których celem będzie reprezentowanie społeczeństwa i przedstawianie władzy publicznej jego interesów i potrzeb, także przy wykorzystaniu do tego celu organizacji pozarządowych. Z pewnością Rady Działalności Pożytku Publicznego mają szansę stać się w najbliższych latach narzędziem służącym rozwojowi platformy komunikacyjnej na linii samorząd – organizacje pozarządowe. W końcu, jak uważa Prezes Sieci Wspierania Organizacji Pozarządowych SPLOT Arkadiusz Jachimowicz, „Rady, jako jedno z narzędzi zinstytucjonalizowanego dialogu obywatelskiego, powinny być kreatorami i strażnikami tego dialogu w wymiarze lokalnym, regionalnym, a także krajowym” (Standardy RDPP, s. 254). Warto zaznaczyć, że nadziei na poprawę obecnego stanu rzeczy można upatrywać w bardzo powolnej, aczkolwiek zauważalnej zmianie w świadomości obydwu sektorów: publicznego i pozarządowego, dotyczącej budowania partnerstwa, korzyści wynikających ze współpracy, postrzegania siebie wzajemnie jako równorzędnych partnerów oraz kooperacji w imię wspólnoty interesów (Frączak, 2010, s. 59-60).

Bibliografia

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 913 z późn. zm.

Ustawa z dnia 23 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 450, z późn. zm.

Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm.

Baza JST, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pobrane z: http://administracja.mswia.gov.pl/adm/baza-jst/843,Samorzad-terytorialny-w-Polsce.html (3.03.2018).

Bogacz-Wojtanowska, E., Hess, A., Lisowska-Magdziarz, M., Lendzion, M., Nowak, K., (2017). Dialog obywatelski w Krakowie w opiniach mieszkańców, organizacji pozarządowych i mediów. Kraków: Wydawnictwo ToC.

Departament Ekonomii Społecznej i Solidarnej. Pobrane z: http://www.ekonomiaspoleczna.gov.pl/Podstawowe,pojecia,380.html (7.03.2018).

Frączak, P. (2010). Prawne i polityczne aspekty roli organizacji pozarządowych w rozwoju lokalnym. W: B. Lewenstein, J. Schindler, R. Skrzypiec (red.), Partycypacja społeczna i aktywizacja w rozwiązywaniu problemów społeczności lokalnych (s. 42-60). Warszawa: Uniwersytet Warszawski.

Inglot-Brzęk, E. (2017). Znaczenie roli władz samorządowych w kształtowaniu partycypacji obywatelskiej. Nierówności społeczne a Wzrost Gospodarczy, 50(2), 329-348.

Kazimierczak T. (2011), Partycypacja publiczna: pojęcie, ramy teoretyczne. W: A. Olech (red.). Partycypacja publiczna. O uczestnictwie obywateli w życiu wspólnoty lokalnej (s. 83-99). Warszawa: Instytut Spraw Publicznych.

Makowski, G. (2013), Ramy prawne partycypacji – stan obecny, zmiany, perspektywy. W: A. Maszkowska, A., Sztop-Rutkowska, K. (red.). Partycypacja obywatelska – decyzje bliższe ludziom (s. 9-24). Białystok: Fundacja Laboratorium Badań i Działań Społecznych „SocLab”.

Misztal, W. (2008). Lokalny dialog obywatelski. Refleksje i doświadczenia. Warszawa: Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego.

MRPP Nowy Sącz, Miejska Rada Pożytku Publicznego Nowy Sącz. Pobrane z: http://www.nowysacz.pl/mrdpp_dzialania (6.03.2018).

OFOP, Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych. Pobrane z: http://ofop.eu/reprezentacja/ciala-dialogu-obywatelskiego/bazy/RDPP (3.03.2018).

Poczykowska, K. (2013). Rola i znaczenie partycypacji publicznej. W: A. Maszkowska, K. Sztop-Rutkowska (red.), Partycypacja obywatelska – decyzje bliższe ludziom (s. 47-56). Białystok: Fundacja Laboratorium Badań i Działań Społecznych „SocLab”.

Polakowski, D. (2010). Strategia rozwiązywania problemów społecznych na poziomie lokalnym w oparciu o partycypację społeczną. W: A. Frączkiewicz-Wronka (red.), Partnerstwo lokalne jako strategia rozwiązywania problemów społecznych (s. 143-166). Katowice: Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach.

Przybylska, A, Giza, A. (red.) (2014). Partycypacja obywatelska. Od teorii do praktyki społecznej. Warszawa: Wydawnictwo naukowe Scholar.

Rady SPLOT. Pobrane z: http://radypozytku.ngo.pl/ (6.03.2018).

Schimanek, T. (2015). Partycypacja obywatelska w społeczności lokalnej. Warszawa: Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych.

Sidor, M. (2014). Rola rad działalności pożytku publicznego – na przykładzie największych miast w Polsce. W: M. Sienkiewicz, M. Sidor (red.), Dialog obywatelski. Formy, mechanizmy bariery i perspektywy rozwoju (s. 131-142). Lublin: Wydawnictwo Fundacji Centrum Rozwoju Lokalnego.

Skrzypiec, R. (2009). Społeczna aktywność obywatelska a jakość życia mieszkańców. Przypadek gminy Lesznowola. W: E. Psyk-Piotrowska (red.), Kapitał społeczny. Partycypacja obywatelska. Rozwój lokalny (s. 152-166). Łódź: Uniwersytet Łódzki.

Sobiesiak-Penszko, P. (2012). Organizacje pozarządowe a partycypacja publiczna. W: A. Olech (red.), Dyktat czy uczestnictwo? Diagnoza partycypacji publicznej w Polsce, tom I (s. 137-148). Warszawa: Instytut Spraw Publicznych.

Standardy RDPP. Pobrane z: https://moje.ngo.pl/files/radypozytku.ngo.pl/public/publikacja_RDPP.pdf (6.03.2018).

Stokowska, A. (2007). Rada Działalności Pożytku Publicznego jako ciało konsultacyjne. W: M. Rymsza (red.), Organizacje pozarządowe. Dialog obywatelski. Polityka państwa (s. 189-216). Warszawa: Instytut Spraw Publicznych.

---